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新疆:煤炭盛宴中的制度盲区

2010年5月26日 发表评论 阅读评论

新疆拥有对我国经济发展至关重要的两大能源资源——丰富的石油和煤炭。新疆未来社会经济的发展,在很大程度上也将有赖于对这两大资源的有效开发和利用。可以说,这是新疆的未来经济之所在。

经过多年的开发,新疆的石油工业获得了长足的发展,也积累了丰富的经验,并对当地社会经济的发展起了巨大的推动作用。这是有目共睹的事实。

相对而言,煤炭资源的开发和利用还处于初期阶段,也是一个充满希望的初期阶段:新疆煤田地质局完成的第三次煤矿预测资源量为1.82万亿吨;从2002年开始实施煤炭资源整合,引进大企业大集团通过兼并、重组等方式整合煤炭资源;2007年国务院把新疆定为我国能源资源战略基地,并发布《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》,新疆将以准东、吐哈、伊犁、库拜四大煤田为基地,大力发展煤化工。

前一阶段,政府已经成功地引入大量的投资,今后的重点应转向制度安排方面,注意政策方面可能存在的“盲区”。

“圈而不开发”

勘探权与优先开发权的结合,已经使新疆在探明储藏量和引入大型企业方面获得了巨大的成功。这种“探采结合”的模式还需实行。因为,虽说新疆煤炭的理论预测储量巨大,但勘探程度仍然很低,探明储量少。据统计,截至2006年底,累计探明储量仅1200亿吨,占预测量的4.53%,其中,详查以上的储量仅占探明储量的9.3%,可供建井储量仅为42.2亿吨。

即使是要使这些已有的勘探成就成为促进新疆进入良性发展的轨道,也还需要进一步深化这方面的体制改革。目前,在这方面存在的最突出问题是“圈而不开发”。

进入新疆的大企业几乎都是以“煤化工”作为获得资源开发权的最重要理由。那么,实际情况究竟如何呢?实地调研让我们看到的,只是原煤的开采和外运,所有的煤化工项目没有实质性的上马迹象,几乎都处于所谓的“论证阶段”,没有实质性的启动项目。其他人的调研结果也大致如此。当然,煤化工项目的投资大,技术复杂、建设周期较长,需要细致的工作。问题的关键是:某些企业有以煤化工项目之名,行圈占煤资源之实的嫌疑。

已圈占大量煤炭资源的大企业集团“圈而不开发”的行为,让新疆煤电煤化工基地的筹建者们头疼不已。一位不愿透露姓名的县政府领导说:“这几年,大企业大集团来得很多,质量好、容易开采的资源,基本上被他们‘瓜分’完毕。现在的问题在于,一些企业不认真履行当初与自治区签订的协议,‘圈而不开’或者‘圈而缓开’,拖拖拉拉。后来真正想参与煤炭资源开发的企业,反而没有资源了。”“我们能取消他们的勘探开发权吗?不能。因为进疆大企业大集团的级别很高,县、州政府根本不被他们放在眼里。再说,这些都是自治区请来的‘财神’,基层根本得罪不起。”

如何应对这种“圈而不开”的现象,是一个复杂的问题,涉及适合的产业选择问题。但是,从勘探权与优先开发权制度方面来说,我们应当允许“挑选失败”的错误的发生,同时又有纠正这类失误的制度机制。这是人的不完备知识形态在政策形成过程中的自然表现,没有必要讳莫如深。

纠错机制中最重要的环节是:在“探采结合”模式的制度设计上,必须有预设的终止条款。也就是说,为了保证煤炭资源不被“圈而不开”者长期占据,一个较好的做法就是根据预设条件及时将其剔除。为此,对每一个勘探权与优先开发权项目,政府不但事先要有识别项目成功或失败的明确标准,同时还要具有经过一段合理的时间后撤回开发权的自动终止条款。

“圈而不开”的现象也主要出现在煤化工领域(煤电项目获得了一些实质性的进展)。之所以出现这种现象,确实也有一些客观的市场和技术因素,走向产业化尚需时日。

多层次重视环境保护问题

不论选择什么样的、以煤炭为基础的产业,在实践中,煤炭的开采和利用都必然会带来两大类环境问题。第一类是生态问题,土地质量的下降、自然植被毁坏、地下水破坏、水土流失和土地沙漠化等。第二类是污染问题。在我国每年向大气排放的粉尘和二氧化硫中,分别有70%和90%是由燃煤引起的。

只要进行矿产开发,这类影响是不可避免的。问题是如何使这类影响降到合理的、可接受的水平?因此,应当按照“谁开发,谁保护,谁污染,谁治理,谁破坏,谁恢复”的原则,制定相应的具体的地方性政策措施。这是保证新疆的煤炭资源型地区社会经济可持续增长的最根本基础。

新疆大规模的煤炭开采和利用已经开始,新疆要注意充分吸取其他地方的教训,防患于未然。166万平方公里的新疆地处欧亚大陆腹地,是典型的内陆干旱荒漠性气候,植被稀少,生态脆弱,自然灾害频繁。大规模的煤炭开发建设,很有可能使原本就十分脆弱的生态环境进一步恶化。例如,准东煤电煤化工产业带位于新疆准噶尔盆地东部,属低山荒漠、半荒漠区,目前植被覆盖率不足10%。在这类地区,煤炭开发对环境的影响是巨大的。

其中,对于靠近居民区的煤矿开发,则应重视煤炭中有害元素的分布、迁移和防治。煤中有22种有害元素。不同的煤矿区中,有害元素的含量不同。这些有害元素在燃烧过程中具有动态迁移规律。山西成为恶性肿瘤、尘肺病 、新生儿出生缺陷、呼吸道疾病等的高发区,就与此有直接关系。新疆要深入研究不同区域煤炭中微量有害元素的含量、赋存状态、成因及其分布规律,研究其迁移、释放行为,使资源利用与环境得以协调,保证人民群众的生命安全。

另外,虽然新疆地广人稀,但伴随大量的煤炭的燃用和开发而来的环境问题,特别是粉尘、二氧化硫、硫化氢、一氧化氮等的排放,更是不容忽视的。新疆各个产煤区都不同程度地存在这类问题。

发达国家的实践表明,只要运用洁净煤技术就可以极大地减轻污染问题。只要政府对有关方面的技术运用提出明确的要求和规定,就可以基本达成治污的目标。

摆脱“资源诅咒”

“资源诅咒”原意是指自然资源丰富的地区或国家因过度依赖资源而导致经济落后的现象。在这里,我们用这一概念来描述的是这样一种现象:资源的开发使开发者的收益不断增长,但农民赖以生存的自然基础却遭到毁灭性的破坏——被污染的水质、被沙化和黑化而无法再种植的土地等。这种“资源诅咒”的最大受害者是无法迁移的当地居民。

新疆必须防止这类现象的发生。这是保证新疆社会经济可持续发展的社会基础。对于地处边疆的新疆来说,这一问题特别重要。在各种投资和项目的计划中,我们都可以看到对GDP、财政之贡献的推测,附带的还有对就业贡献的说明,但看不到更多的利民的分析和说明。这方面,我们既应借鉴新疆石油开采行业的成功经验,也要吸取其它产煤区的教训,建立良好的补偿机制。

煤矿的开采和利用自然会给当地居民带来某些利益,例如,农牧民打工机会的增多、基础设施的改善等。但是,这与生态补偿是不同的受益方式。“生态补偿”是与生态环境治理问题结合在一起但角度不同的一个独特问题。这方面,国内的讨论通常处于混乱状态,不区分矿区的“生态环境治理”与“生态补偿”,把二者混为一谈。这类讨论通常把“生态补偿”定义为“通过对损害(保护)生态环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(保护)行为的减少(或增加),达到保护生态环境的目的”。其实,这是生态环境治理而不是“生态补偿”。矿区生态环境治理要遵循的原则是,“谁开发,谁保护,谁污染,谁治理,谁破坏,谁恢复”。“生态补偿”要解决的是因开采煤矿而受到损害的农牧民的生产和生活问题,遵循的原则是“谁受益、谁补偿”。

如果说生态环境保护涉及更多的是生活的自然基础问题,那么,生态补偿直接针对的主要是对利益相关者——农牧民的生产和收入受到实质性不良影响的事实。因而,确切地说, “生态补偿”应该称为“受损补偿”。这一问题直接与煤炭开采和利用所产生的环境问题相连。随着煤炭的开采,耕地和牧场的质量、水源基础、农牧产品的质量等都会出现明显的下降。有些地方甚至会出现耕地和牧场完全遭到破坏,根本就不可能再利用的情形。

如果煤田处于远离村庄的荒漠地区,也许这一问题不突出。但是,如果附近有村庄,则这一问题的合理解决就是非常重要而迫切的。新疆应争取把“煤矿开发的生态补偿”的制度建设纳入国家的试点。

如何设计出一种合理的补偿制度?这是一个需要细致研究和分析的问题。但是,不论是什么样的补偿制度,都必须遵循下述基本原则:第一、补偿的标准必须保证农牧民的生活绝对不低于原来的水平;第二、补偿的标准必须是动态的,即随着时间的推移而按某一比例增长;第三、补偿制度的建立必须是农牧民、企业和政府三方协商的产物。

新疆煤炭产业群发展的未来光明前途,还面临一系列有待解决的问题。各种政策的制定其实是一个“干中学”的过程。在这一过程中,政府部门必须独立于企业部门的利益,着眼于社会经济的长期发展,特别是要考虑到当地农牧民的利益。

(作者:杨春学 为中国社会科学院经济研究所研究员、副所长)

南风窗
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