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新疆如何法治

2011年8月31日

本文见《财经》杂志2011年第19期 出版日期2011年08月15日
贺卫方

2009年7月4日至5日,石河子大学举办每年一度的“西域法学高峰论坛”。龙宗智、张千帆、尹田和陶景洲等知名法学专家齐聚天山脚下的这座兵团城市,研讨法治建设的路径。会上,宪法学家张千帆教授还专门从宪政的角度分析了中国民族区域自治制度的利弊得失,引发与会者的热烈讨论。

论坛结束后,邻近的昌吉州玛纳斯县政法系统的朋友宴请与会嘉宾,宾主相谈甚欢。大家一点都没有意识到,一个灾难的时刻正在迫近。宴会未散,几位主要负责人的手机不约而同地响起,接通后神色遽变。放下电话,他们说乌鲁木齐出事了,抱歉必须先走。

第二天,我们才获悉,前一夜,乌鲁木齐发生了多么严重的杀戮!那是1949年以来最严重的族群冲突事件。在那以后的日子里,在与本地朋友的交往中,我深深地感受到,这事件在人们心中留下多么可怕的阴影:上班了,以前相知有素的同事,眼神却不敢对视;一些汉族人愈发坚定了在内地城市买房的决心;报考内地大学的汉族子弟更多了;石河子——这座汉族占人口绝大多数的城市房地产价格不断攀高。

乌鲁木齐的一位维族学者跟我说:过去阶级斗争的年代,甚至“文革”期间的武斗,都不是以民族划界。为什么这一次会这样?他困惑的眼神令我久久难以忘怀。

说来也是常识,在一个多民族、多宗教杂处的国度里,不同族群之间发生某种冲突算不得稀罕事;近代文明的演进过程,从某个侧面说,也是在一个不同族群日益杂处和频繁交往的时代里,寻求以和平、理性的方式解决那些以往常常诉诸暴力的族群矛盾的过程。

由此观之,新疆新政以法治为号召可谓抓住了龙头。作为一个刚刚结束新疆两年支教的学者,我愿意在这里略陈管见,以为野芹之献。

建立公正司法体系

新疆推行法治一个可能的方面是建立一个更加公正的司法体系。从比较的视野观察,在族群格局复杂的许多国家和地区,使冲突得以和平解决的重要保障便是良好的司法制度。

法社会学的研究越来越清楚地表明,程序正义有某种超文化的性质。裁判者的权威与中立,对立双方享有平等的申辩机会,律师不受干预的全力代理,证据规则的严谨合宜,审理过程的透明公开,司法决策的精细说理,以及特别重要的司法独立,凡此种种,不仅有助于解纷止争,而且也确属可以为各种文化所接受之普适规范。

在过去的20年间,全国范围内的司法改革的大致方向也是朝向这样一个目标而努力的,虽然近年来有些停滞。

司法制度和内部管理改革

追求法治新疆,决策者大可在司法改革领域作出更具力度的尝试。

支教期间,我自己也有机会考察一些地方法院和检察院,并与不少律师有密切的交往。新疆虽地处西北边陲,但法律职业者却不像一般内地人想象的那样素质不够。在一些州县和兵团司法机关里,都有不少接受过完整法律教育的法律人在勤勉地工作着。在民众的法治与权利意识方面,我也亲自感受到一些维吾尔、哈萨克、蒙古等民族的人士对于一种正义的司法制度的渴望。

在财政人事制度上确保司法机关独立于同级党政,在体制上减少政法委对于司法机关决策过程的干预,提高法官和检察官的待遇,加强对他们的身份保障,这是自治区党政和人大以及兵团权限内可以做的事情。

与此同时,新疆的司法机关也应该通过内部管理制度的改革,提升法官的独立性,确保人们享有平等的程序权利。尤其是在涉及到族群冲突的案件中,无所偏私,公正司法,保障当事人的辩护权,让正义的光芒普照这片美丽的土地。如此,则会逐渐培育人们对于司法的信心,在大街上舞棍弄枪、砍砍杀杀的情况虽不能彻底消除,大大减少却完全可以期待。甚至,这种改革让新疆在司法公正的制度建设上成为全国的领头羊也未可知。

宗教信仰与反歧视

新疆法治要面临的一个特殊困难是宗教信仰。信奉伊斯兰教的民族就有十多个,因此宗教问题的合理对待和处理就是一个十分关键的环节。

《民族区域自治法》第十一条规定:“民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。”但是,这样的规定本身已略显笼统(特别是怎样定义“正常的宗教活动”),同一条中又规定“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”,究竟怎样的行为属于此类活动,特别需要立法和司法解释加以更仔细和确切的界定,以免其成为一个“麻袋条款”。

最后,就业方面的反歧视也应是一个值得特别注意的事项。一位名叫努斯拉提的女法官曾跟我说起,在参与某些机关或企业的就业竞争方面,维吾尔族的年轻人遭遇不公平对待,一些大学毕业生也面临着很大的就业压力。虽然内地大学生的就业同样不容易,但她所指出的某些明显的族群歧视却不能回避。在眼下内地企业纷纷进入新疆的情况下,明确出台一些反歧视规范,让汉族之外的其他民族都能分享经济发展所带来的利益,无疑是法治建设中一项极为紧迫的任务。

更好的自治

需要仔细考量的,还有已实施了半个多世纪的民族区域自治制度。这个制度建立的初衷是凸显几个主要少数民族的政治地位,以昭示这个多民族国家的政体特色。不过,随着时间的推移,其中隐含的一些缺陷也日益为人们所感受。

比如,自治区的法律,以及政治、经济和社会等方面的一些具体制度,与其他省份之间并没有多少差异。官员的产生也多由上一层级的党委任命或决定,或者名义上由同级人大选举产生。在国家法律之下,自治区本应享有的地方立法权没有完全到位。原因在于自治区在立法管辖范围上的界限并不清楚。

与之相关,在自治区之下的各种不同名目的自治州、自治县以及民族乡等,其行政首脑往往由所谓民族人士出任(《民族区域自治法》第十七条)。这种做法的好处在于可以强化相关民族的故土意识,但是它也固化了特定区域与特定民族的关联,派生出某种土著与客籍的意识,妨碍了人口的自然流动和不同族群的融合。固化的权力分配格局也不符合民主原则。

自汉朝以降,中央政府对新疆的治理积累了丰富的经验,但以建立在公民平等和个人自由基础上的现代型法律去治理新疆却是一个全新的挑战。法治社会的形成绝非朝夕之功,不过,方向正确,具体环节与宏大目标之间的配合,锲而不舍的韧性,以及每一个新疆人的主人翁精神——这是最宝贵的——终会成为推动新疆走向美好明天的强大推动力。■

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