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对新的历史条件下青南藏区人民调解工作的思考

2012年4月8日

—以黄南州人民调解工作实践和探索为视点

2012-03-17

人民调解是一项具有中国特色和深厚中华民族传统文化内涵的法律制度,是我国各族人民独创的利用非诉讼方式化解矛盾、消除纷争的重要方法。 《人民调解法》的颁布实施,对在新的历史条件下充分发挥人民调解组织的作用化解各类社会矛盾提供了法律依据。那么,作为在青海发展梯度中处于较低层次的青南藏区如何结合实际扎实有效地开展人民调解工作,及时化解各种矛盾纠纷,维护社会和谐稳定,是各级党委、政府及司法行政部门面临的一项重大课题。本文以黄南州人民调解工作实践为视点,力图通过对青南藏区人民调解现状的分析,发现和把握青南藏区人民调解工作的特点和规律,探索青南藏区加强人民调解的思路与对策。

一、青南藏区的基本特征及黄南州人民调解工作现状

青南藏区指青海南部的玉树、果洛、黄南三个藏族自治州。自古以来青南藏区就是一个以藏族为主体的多民族聚居的地方。目前,青南地区共有人口75.04万人,占全省总人口的13.46%。有少数民族人口70.71万人,占青南三州总人口的94.23%;有藏族人口64.39万人,占青南三州总人口的85.8%。青南藏区经济相对落后,生产力发展缓慢,社会发育程度低,文化科学知识贫乏,宗教影响根深蒂固,一些旧的传统观念和风俗习惯至今影响着人们的思想和行为。青南藏区的发展现状是历史的、现实的、经济的、文化的、民族的、宗教的等多种因素的综合反映,在整个藏区后发展地区具有显著的代表性。

作为青南三州之一的黄南藏族自治州,位于青海省的东南部,地域辽阔,地广人稀,交通不便,气候条件恶劣,属以藏传佛教为主的多宗教并存的基本全民信教地区,辖同仁县、尖扎县、泽库县、河南蒙古族自治县,有24个乡、8个镇、11个居民委员会、256个村(牧)民委员会、1011个合作社、211所学校、89座寺院。总人口23.17万人,主要有藏、蒙古、汉、回、撒拉、保安等民族。在总人口中,乡村人口占85.86%,少数民族人口占91.37%,藏族占65.45% 总体上讲,“区域封闭、观念保守、结构单一、贫穷落后”是黄南最基本的州情。 黄南的这一基本州情在青海藏区特别是青南藏区带有一定的普遍性。在这样的背景下,研究分析黄南州人民调解工作对探讨青南藏区的人民调解工作思路具有一定的普遍意义。

近年来,人民调解工作在维护社会稳定中的基础性作用日益凸显。从黄南州人民调解工作所取得的成效看,主要体现在以下五个方面:

(一)人民调解的网络体系不断完善。近年来,各级司法行政部门紧紧围绕维稳工作需要,加强了各级各类人民调解组织建设。目前全州已建立人民调解组织356个,其中乡镇调委会32个、社区调委会11个、村调委会256个、寺院调委会22个、企业及行业调解委员会35个,有调解人员2180人。 从上述统计数据可以看出,人民调解组织覆盖了所有乡镇、村、社区,并开始向行业、企业和寺院延伸,为贯彻实施《人民调解法》、推进人民调解工作在农牧区、城镇和重点行业的全覆盖奠定了良好的基础。

(二)在实践中创建了一系列排查化解矛盾纠纷的长效机制。各地结合维稳工作实际,大胆探索,积极实践,创造性地制定了一系列排查化解矛盾纠纷工作机制,有力地推进了矛盾纠纷排查化解和人民调解工作的制度化、规范化、经常化建设。一是建立完善了矛盾纠纷预警机制,通过不断完善矛盾纠纷信息报送体系,加强了对社会热点难点问题、不稳定因素的排查分析和预测,提高了对热点、敏感问题的预知、判断和预防能力,为各级党委、政府及时掌握社情民意、科学决策、有效预防处置矛盾纠纷提供了依据,及时防止了一些有可能由个体矛盾演化成群体冲突、由一般利益诉求演变成政治“维权”活动的矛盾纠纷,从而掌握了工作的主动权。二是建立了矛盾纠纷排查机制,各地按照“抓早、抓小、抓苗头”的要求,建立了矛盾纠纷定期排查工作制度,每年至少开展两次以上矛盾纠纷集中排查活动,还利用春节、国庆节和当地 “六月会”、 “那达慕”、 “草原盛会”等传统民族节庆活动,组织开展区域性、季节性矛盾纠纷排查调处活动, 及时了解掌握苗头性矛盾纠纷,做到了“早发现、早调处、早解决”,把大量矛盾纠纷消灭在了基层、消灭在了萌芽状态。三是建立了纵横联动、层层衔接配合的调解协作机制。对村(社区、寺院)调委会解决不了的矛盾纠纷,转交乡镇矛盾纠纷调处中心调解;乡镇矛盾纠纷调处中心调解不了的疑难矛盾纠纷,转交县矛盾纠纷调处中心,由县矛盾纠纷调处中心组织各方面专家进行调解;对重大疑难矛盾纠纷、涉法案件,人民调解委员会及时组织公证、律师等法律工作者参与调处化解工作;对涉及多个部门的矛盾纠纷,邀请相关部门负责人参与调解;对久拖未决的疑难案件,探索人民调解、行政调解、司法调解相互协作联动,有效增强了各类调解资源的整体合力,提高了矛盾纠纷化解成功率。四是建立了重大矛盾纠纷包案责任制、工作督查机制和考核奖惩机制,对排查出的矛盾纠纷及时进行归类、排队、分流,明确责任人,限期解决;对个别久拖未决的疑难案件,实行挂牌督办,增强了各级领导和人民调解组织的工作责任感。

(三)大量矛盾纠纷被化解在了基层。近年来,黄南州各级人民调解组织认真贯彻实施《青海省人民调解工作条例》,坚持调解优先原则,采取教育、协商、疏导等方法,把大量矛盾化解在基层,解决在萌芽状态。据统计,2006年以来,全州累计排查各类矛盾纠纷6010件,化解5829件,化解率达到97%,防止民转刑案件56件,防止群体性上访和制止群体性械斗38件。从县乡村各级调解组织化解矛盾纠纷的数量来看,呈金字塔形状分布,县级矛盾纠纷调处中心化解矛盾纠纷数量占全州化解矛盾纠纷总数的4.6%,乡镇矛盾纠纷调处中心化解矛盾纠纷数量占8.5%,村级(社区、寺院)人民调解委员会化解矛盾纠纷数量占86.9% 由此可以看出,村级(社区、寺院)人民调解组织在维护基层和谐稳定中发挥着重要的基础性作用。

(四)人民调解工作专项经费逐步得到落实。《青海省人民调解工作条例》颁布实施以来,州县党委、政府把人民调解工作作为化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要渠道,给予高度重视。特别是《人民调解法》出台后,为了全面落实“三调联动”工作机制,充分调动基层人民调解员的工作积极性,黄南州委、州政府下发了《黄南州人民调解工作经费保障及考核奖惩办法》,对州县司法行政部门指导人民调解工作经费、州县“三调联动”办公室和人民调解指导中心运行经费、乡(镇)矛盾纠纷调处中心工作经费、村级(社区、寺院)人民调解委员会补助经费和村、寺院、社区人民调解员的生活补贴经费都做了明确规定,依据这些规定,各县正在制定具体贯彻措施。

(五)人民调解队伍建设得到加强。一是各地适应形势发展的要求和加强人民调解工作的需要,按照“民主、竞争、择优”的原则,对人民调解员进行了调整、充实、优化,将一批懂法律、懂政策、有文化、善调解的新鲜血液吸纳到了人民调解队伍中来,使人民调解员的文化知识结构逐步得到优化。到目前,人民调解员中初中及以上文化程度的由2006年的26%提高到2010年的41.03% 二是加强了人民调解员培训工作,各地都制定了人民调解员培训规划和年度计划,按照分级培训的原则,开展了多种形式的人民调解员培训工作。近两年各级司法行政部门已对人民调解员全部轮训了一遍,人民调解员的政治思想和业务素质都有了明显提高。三是实行了人民调解员考核和持证上岗制度,人民调解员持证上岗率达到100%。在乡镇及社区人民调解委员会试行了首席人民调解员制度,已聘任首席人民调解员36名,对化解重大疑难矛盾纠纷起到了积极作用。

二、青南藏区及黄南州人民调解工作面临的困境

从青南藏区及黄南州人民调解工作所面临的困难和问题来看,主要有以下几个方面:

(一)有的党政领导对人民调解在维护社会稳定中的基础性作用认识不足。部分领导对人民调解工作的重要性依然认识不足,总认为维护社会稳定主要依靠公检法和武警发挥主力军和威慑作用,人民调解只是化解日常发生在村、社区、邻里的一些小纠纷,在关键时刻拉不出,用不上,从而对人民调解在“大调解”体系中的基础地位、独特优势、前置作用缺乏应有的认识。由于认识上的偏差,导致了思想上不够重视、行动上不够关心,致使一些困扰人民调解工作健康发展的一些突出问题长期得不到解决,影响了人民调解职能的有效发挥。

(二)部落习惯法对人民调解具有潜意识上的排斥性。青海藏区在新中国成立前就有民间纠纷解决机制。这种纠纷解决机制脱胎于藏族部落社会,是由原部落头人及其直系后裔(象征权利的继承)、部落的专职“调解人员”或宗教界人士代表本部落民间纠纷调解组织,依据部落习惯法,对本部落成员之间及其与外部落成员的纠纷进行调解并做出裁决的仲裁机构。 即使进入到今天的社会主义初级阶段,部落习惯法依然在某些方面无形有形地支配着人们的社会行为。特别是在基本全民信教的青南藏区,藏传佛教在人们的心灵深处已根深蒂固,部落习惯与宗教观念、家族观念、神权思想等掺杂在一起,深深地潜置于人的社会意识之中,由此而形成了青南藏区特殊的文化现象象。 这从一些群众和地方政府仍然利用宗教界人士和“部落头人”调解民间纠纷的现实情况即可看出部落习惯法的影响依然存在于民众和社会之中。应该肯定,由于宗教界人士和“部落头人”在群众中具有一定威信和独特的影响力,熟悉本地区的历史,了解当地民俗习惯和农牧民的心理需求,在解决本地区的民间纠纷、维护社会秩序、保障社会安宁方面具有独特的优势和积极的作用。但也应看到,部落习惯法作为部落内部的习俗性、地域性法律,是由部落强制力保证实施的社会规范, 具有很强的随意性,而且部落习惯法中的罚款等制度明显带着封建等级制度的糟粕,与我国宪法制定的法律面前人人平等的根本原则是相违背的。 还应看到,部落习惯法对于基层人民调解组织的冲击作用是不容忽视的。这是因为,由于一部分人习惯于用部落习惯处理纠纷,导致封建宗族意识抬头,民主法治、人民调解等新的思想观念受到抵制或排斥。所以,在一些地区遇到矛盾纠纷时,一部分当事人不愿意让人民调解委员会调解,而乐于听命于活佛或 “部落头人”的摆布。由于活佛或“部落头人”化解纠纷往往依照的是部落习惯法或传统习俗,基本无法律元素,且程序不规范,其所形成的协议的法律效力往往受到质疑。同时由于活佛和“部落头人”在民间的特殊影响,在一定程度上抵制了人民调解组织在化解基层矛盾纠纷中的主导作用。

(三)调解资源有待整合。从青南藏区解决纠纷的资源配置来看,民间自治、公益服务、国家治理各种元素交叉,加之国家和地方对解决纠纷资源配置不合理,导致基层解决纠纷机制不顺畅。主要表现在:一是基层解决纠纷资源配置不合理。由于长期以来受历史、地域、经济、文化、风俗习惯等多种因素的影响,加之境内外敌对势力的分裂渗透,构成了青南地区纠纷的多发性、复杂性、敏感性。为了维护社会和谐稳定,各地区根据不同阶段的需要,先后在村、寺院、学校、企业组建了综治工作队、维稳工作队、治保队、人民调解委员会等多种维稳机构,这些机构在重要节日、特殊时期维护基层社会稳定中曾经和依然发挥着重要的作用。但同时也应该看到,这些机构职能重叠、人员交叉,没有形成分工合理、高效运行的基层化解矛盾纠纷工作合力。根据常态化建设条件下化解矛盾纠纷新要求,有必要对基层各类解决纠纷、维护稳定的力量进行有效整合,以节约基层社会管理成本,提高工作效能。二是行业性、专业性纠纷解决机制和宗教活动场所等纠纷易发场所解决纠纷机制覆盖度不高。如黄南州人民调解组织在企业的覆盖面仅为8%,在行业的覆盖面14.2%,在寺院的覆盖面24.72%。三是单一调解机制已不能适应形势发展变化的需要。随着社会主义市场经济带来的政治、经济、文化、社会、观念等全方位、多层次的深刻变革,大量矛盾纠纷突破了行业、地域的界限,呈现出主体多元化、诱因苗头化、成因复杂化等特点。这些矛盾纠纷往往涉及多个行业部门,调解难度大,仅靠人民调解或行政调解、司法调解一支队伍孤军作战,往往很难达到预期效果。为此,根据矛盾纠纷的新变化、新特点,积极创新人民调解的运作模式,有效整合各类调解资源,探索建立人民调解为基础,行政调解、司法调解相互衔接配合的“大调解”体系,已势在必行。黄南州在方面做了一些有益的尝试,摸索了一些经验,需要在实践中不断总结、归纳、提炼和升华。

(四)司法所的指导职能尚未得到有效发挥。按照司法所机构设置的有关规定,乡镇司法所作为县司法局的派出机构,实行县司法局和乡镇政府双重管理、以县司法局管理为主的管理体制。但目前有的地区司法所管理体制仍未理顺(仍以乡镇政府管理为主,将司法所机构、编制纳入乡镇政府的机构、编制之中,将司法所经费列入乡镇经费之中),乡镇司法助理员在未征得县司法局同意的情况下被随意调动。加之,由于民族地区对基层司法所投入不足,经费困难,加之编制紧缺,司法助理员职级待遇低(股级),导致司法所人员流动性大,影响了司法所指导基层人民调解工作职能的发挥。从黄南州乡镇司法所干部队伍情况看,32个乡镇司法所现有专项编制38名,大部分司法所一所一人,有8个司法所所长被提拔为副科级干部后,造成有些司法所有所无人。

(五)人民调解的规范化建设滞后。由于人民调解组织缺乏必要的工作条件,制度建设滞后,加之受调解场所、调解方式的随意性、多样性的影响,以及人民调解员文化素质、当事人的法制意识等因素的制约,许多调解案件的调解程序、调解文书仍不够规范,有的口头调解案件甚至没有调解记录,影响了调解质量和协议的法律效力。例如,目前黄南州263个村级调委会和22个寺院调委会基本没有专门的调解室和专门的调解档案柜;有45%的人民调解委员会尚未建立起较为完整的人民调解工作制度;在2010年调解成功的1423件纠纷中,有正式调解档案的只有864件,占案件总数的59.38%

(六)调委会补助经费和调解员补贴经费尚未全面落实。青南藏区人口居住分散,人民调解工作费时费力,经常需要走村串户、深入田间地头开展工作,不但辛苦,而且容易得罪人,在调处群体性纠纷中,有时甚至会遇到人身、生命安全方面的威胁。在这种情况下,人民调解员为促进社会的和谐稳定提供了大量的无偿服务。而同为基层民间自治组织的村委会、维稳工作队既有工作经费,又有生活补贴(如黄南州每个村维稳队每年工作经费1000元,每名维稳工作队员每年生活补贴500元,由州县两级财政各负担50%)。人民调解委员会的工作经费和人民调解员的生活补贴得不到有效落实,势必挫伤人民调解员的工作积极性。针对这一问题,青南部分地区正在探索人民调解工作经费保障及考核奖惩办法,有的地区将乡(镇)、村级人民调解委员会补助经费和村、寺院、社区人民调解员的生活补贴经费列入了财政预算。但由于青南藏区财政普遍十分困难,各地的人民调解委员会工作补助经费和人民调解员的生活补贴经费的落实不平衡,如黄南州同仁县从2010年开始由财政安排专项资金,对村、寺院、社区人民调解委员会每年补助工作经费3000元,给人民调解员按平均每人每年450元安排了生活补贴经费;尖扎、泽库、河南三县至今尚未落实两项费用。

(七)人民调解队伍素质不适应形势发展的要求。在新的历史条件下,人民内部矛盾的多样性、复杂性、群体性等特点,客观上要求人民调解员具有良好的政治素质、文化素质、法律素质、身体素质、心理素质和调解业务素质。然而,当前青南藏区人民调解员队伍的文化程度、专业知识、年龄结构等状况都与当前人民调解组织的地位、所担负的工作任务不相适应。从对2010年黄南州人民调解队伍基本情况的统计数据来看,当前人民调解员队伍呈现以下三个特点:1、总体文化程度偏低,全州村(居)人民调解员中高中以上文化程度的202人, 仅占人民调解员总数的9.6%;初中文化程度的661人,占31.43 %;小学以下文化程度的1240人,占58.96%2、中老年占大多数,60岁以上的448人,占21.3% 45岁以上60岁以下的904人,占43%30岁以上-45岁以下的547人,占26%30岁以下的204人,占9.7%3、具备专业知识的调解员匮乏,从事过法律工作或具有法律专业毕业证书的仅有38人,占不到人民调解员总数的2% 由于青南藏区人民调解员中受过法律教育或具有法律工作经历的人员欠缺,在纠纷的调解中主要依赖于当地的道德规范和风俗习惯,或多或少地存在忽视法律元素的情况。这种忽视法律元素的情况,从调解本身机能来看,通过双方当事人的相互让步来达到解决纷争的目的,这无可厚非。但从维护社会公平正义的角度看,如果过多地忽视法律元素,部分当事人在当地风俗习惯和有特殊影响的调解人(如由宗教界人士)潜意识的压力下一味让步,其合法权益就可能得不到应有的维护。所以,加强青南藏区人民调解队伍的专业化建设,促使人民调解实现情理法的有机结合,是当前的一项重要任务。

三、对新的历史条件下人民调解面临的形势及青南藏区矛盾纠纷特殊性的认识

人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期,经历了80年代的鼎盛时期之后,90年代由于社会转型带来的一系列社会问题以及原有的机制难以适应新的调整需要曾一度陷入了停滞甚至倒退状态。进入新世纪之后,基于社会治安综合治理的总体需要和观念转变,人民调解面临的制度和观念障碍尽管仍未完全消除,但其地位和意义开始得到重视,进入了一个发展的新时期。这一时期,人民调解在减少民间纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐中发挥了独特的、其他纠纷解决方式不可替代的基础性作用。然而,在社会转型进入关键阶段的新的历史条件下,面对经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势,社会对人民调解的权威性、依据的合法性、结果(调解书或裁决等)的法律效力以及人民调解的范围、组织形式、调解员选任方式等都提出了新的要求。正是在这种背景下,当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。适应这种需要,司法行政或准司法性的纠纷解决机制,包括行业性、专门性纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来,人民调解与行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式的结合越来越密切。适应新的历史条件下人民调解工作的新要求,经20108月十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过颁布了《人民调解法》,从而确立了人民调解在组织、协议效力、经费保障等方面的法律地位,为人民调解制度的完善和发展提供了法律支撑,使人民调解迎来了前所未有的发展机遇期。

在当前社会转型进入关键阶段的新的历史条件下,通过对青南藏区与省内发展地区矛盾纠纷的分析比较不难发现,青南藏区与省内发展地区在矛盾纠纷产生的根源、方式等方面既有相同之处,也有其各自的特殊性。其相同之处主要表现在:一是因利益的重新分配和调整引发的深层次矛盾呈现日益增多的趋势。如2000年黄南州中级人民法院受理案件中涉及经济纠纷的案件占35% 2010年为62.5%。二是矛盾纠纷呈现多样化、复杂化的趋势。传统的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷已经不是民间的主要矛盾纠纷,而资源权属、环境生态、不同经济主体利益、工程建设中的群众利益维护等新型矛盾纠纷日益突出,其中因土地承包、征地拆迁、就业安置、涉法涉诉等引发的矛盾纠纷不断增加,解决纠纷的难度明显增大。三是参与纠纷的人数呈现规模化倾向。一些地方群体性纠纷参与人数动辄几十人,甚至上百人。四是群体性事件的组织化倾向比较明显。一些群体性纠纷事先都有组织领导和行动计划,个别群体性事件甚至有别有用心的人在背后进行操纵指使。五是相当一部分当事人诉求方式和行为方式呈现偏激倾向。有的上访群众认为,大闹快解决、小闹早解决、不闹不解决,在这种心态的支配下,就出现了利用重大政治活动、重要节假日、政治敏感日集体上访、静坐、游行、冲击党政机关、阻塞交通、殴打执行公务干警等过激行为。青南藏区矛盾纠纷的特殊性主要表现在:一是相当一部分群众法制观念淡薄,其过激行为带有盲从性。由于以前农牧区普法工作薄弱,基层群众缺乏法制意识和通过正常方式表达利益诉求的意识,缺乏辨别是非的能力,当个别人蛊惑利诱时,便盲目地参与了群体性事件。前两年,我们曾对部分群体性事件参与人员进行过走访。当我们询问他们为什么参与群体性事件时,他们说:“村里有人鼓动我们集体上街,说“谁上街,争取到好处就有谁的’。我们就跟着去了。我们不知道这是违法行为。”二是由于受藏区封建部落意识、风俗习惯的影响,一部分藏族群众仍习惯于采用过去家族械斗的方式处理家庭、个人之间的民事纠纷,致使一些个体矛盾纠纷被迅速激化、扩大,酿成群体性事件。如2008年黄南州泽库县发生一起刑事附带民事赔偿案,由于双方当事人在医疗费赔偿问题上一时未能达成协议,受害方就采取传统械斗方式,纠集家族成员,欲强占对方草场,双方当事人纠集家族成员40多人形成了对峙局面,冲突一触即发。在当地党委、政府和人民调解组织及法律工作者的耐心说服和劝阻下,双方疏散了纠集的家族成员。此后,通过综合运用人民调解、行政调解、庭前律师调解,最终达成了赔偿协议,避免了一场流血冲突。三是敌对分子和别有用心的人利用群众朴素的民族、宗教感情,寻找各种借口,有意挑拨事端、制造矛盾。作为敌对势力分裂渗透的重点地区,青南藏区在制定一些涉及民生的政策或处理一些敏感问题时,如果不注意深入做好思想发动和宣传教育工作,极易被那些别有用心的人所利用,人为地制造矛盾,使简单的问题复杂化,使个体纠纷演变为群体性纠纷,甚至使一般民事纠纷演变为民族纠纷。如2011年青南部分藏区发生的学生集体上街游行事件,就是由于少数学生对“双语”教育改革了解不全面引起的。那些别有用心的人企图通过互联网等媒体混淆视听,制造混乱。当地党委、政府立即启动应急预案,组成工作组深入各学校做广大师生的思想教育工作,教育引导师生正确理解民族教育政策,迅速平息了事态。

综上所述,我们既要正确认识新的历史条件下人民调解工作的普遍规律,又要善于把握青南藏区人民调解工作的特殊规律,根据不断变化的新形势、新情况、新问题,积极探索符合青南地区特点的人民调解工作的新思路、新方法、新机制,创造性地推动青南地区人民调解工作实现新跨越、新发展。

四、对新的历史条件下青南藏区人民调解工作的探索与思考

青南藏区人民调解工作取得的成效与经验、面临的困难与问题,都是特定的社会和时代背景下的产物。我们既要有针对性地加强青南藏区人民调解工作的薄弱环节,又要借鉴先进地区的经验,推动青南藏区人民调解工作创新发展。

(一)充分认识人民调解的主渠道作用,摆正人民调解工作位置。人民调解是我国的一项重要的法律制度,是在依法设立的人民调解委员会的主持下,在当事人平等自愿的基础上,依照根据法律、法规、规章、政策、和公序良俗,通过说服教育、耐心疏导,帮助当事人达成调解协议,从而化解矛盾纠纷的群众性自治活动。人民调解具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情的特点,被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”。人民调解组织的独特优势和作用是其他组织无法取代的。从以往的工作经验来看,过去那种动辄使用公安、武警力量解决人民内部纷争的方式,不仅不利于从根本上化解纠纷,而且容易造成群众与人民政府和警察的对立情绪,进而激化矛盾。多年来各地解决纷争的实践反复证明,依靠群众的智慧和力量,利用人民调解机制化解纠纷,不仅群众易于接受,而且解决纠纷比较彻底,协议履行率比较高,出现反复的情况比较少。近两年,黄南州各级人民调解组织每年调解矛盾纠纷千余件,占全州化解矛盾纠纷总数的90%以上,调处成功率在95%以上,协议履行率达到97%左右。这说明,人民调解不失为处理人民内部矛盾的有效方式,在化解基层纠纷中发挥着主渠道作用。对青南等少数民族地区来讲,由于矛盾纠纷具有其特殊复杂性,运用调解的柔性机制化解纠纷有利于纾解群众过激情绪,不给敌对分子造谣蛊惑留下口实,使敌对分子无隙可乘。青南藏区各级党政领导要从服务和保障经济发展、建设和谐社会、密切党和政府同人民群众血肉联系的高度,深刻认识加强人民调解工作的重要性和紧迫性,把人民调解工作摆到更为突出的位置,把处理矛盾纠纷从以往的以强制阻止为主的思维模式向以疏导化解为主的新的思维方式转变,切实加强对人民调解工作的指导,加大人民调解在社会治安综合治理考核中的权重,推动各级领导重视支持人民调解工作,为人民调解工作的顺利开展创造良好条件和环境,使人民调解工作真正成为化解社会矛盾、维护社会稳定最坚实可靠的“第一道防线”。

(二)继续发挥民间传统调解积极因素,努力扩大人民调解影响力。青南藏区传统的民间纠纷化解机制是在藏族部落社会中形成的至今仍为部落成员认可的一种行为规范,依然在调整着部落成员之间的社会关系。所以,在青南地区的法制建设中,我们必须注意民族地区的社会特点和民族特点,运用马列主义的法学观点对藏区运用部落习惯法调整社会关系进行“解剖”、审视,对其进行科学地鉴别和扬弃,取其精华,去其糟粕,废除那些封建落后的、愚昧的、非科学的原始性东西,涤除那些带有宗教、神权色彩的成分,合理吸收其对藏区社会发展有益的东西,并加以改造和消化,使之融于社会主义法制的科学体系之中,成为藏区社会主义精神文明建设的积极因素。 具体讲,应注意三个方面:第一,在强化人民调解的同时,把运用部落习惯法化解民间纠纷作为调整社会关系的有益补充,正确引导和发挥其积极作用,特别是发挥活佛等在社会上有特殊影响的民族宗教界人士在化解草场、村落、家族等群体性纠纷中的优势,促进社会和谐稳定。同时,要对那些运用部落习惯法调解纠纷的民间调解员进行政策、法律、法规、人民调解知识的教育培训,教育引导他们摒弃陈腐的、过时的、违背国家法律法规和政策的旧习惯、旧观念、旧制度,树立符合时代发展要求的新的思维方式、新的思想观念,增强社会主义法治意识,学会和掌握运用法情理依法调解矛盾纠纷的方法。第二,在调整村(居)、社区人民调解委员会时,将那些有威望、善调解的民间调解员吸纳到人民调解队伍中来,通过在人民调解岗位上对他们进行人民调解业务培训,将其培养成为合格的人民调解员,促使传统民间调解逐步向专业化人民调解过渡,使人民群众在对两种民间解决纠纷机制的比较中感知人民调解的优势,增强对人民调解的认同感。第三,加强对人民调解的宣传。利用《人民调解法》颁布实施的有利时机,大张旗鼓地宣传人民调解的地位、作用、优势,使广大干部群众特别是人民调解员摒弃过时的陈腐观念和封建残余意识,充分认识人民调解与传统民间调解的区别,牢固树立适应时代发展要求的民主法制理念,增强依法办事、依法解决矛盾纠纷的意识,形成有利于人民调解健康发展的良好氛围,提高人民调解的社会影响力。

(三)健全人民调解网络,拓展人民调解领域。人民调解组织是党和政府维护基层社会稳定的重要依靠力量。青南藏区的人民调解组织网络还不健全,要按照推进人民调解在农村牧区和重点行业全覆盖的要求,加快人民调解组织网络建设,促进各类矛盾纠纷在基层和行业部门的有效化解。其一,继续巩固和完善农村牧区和城镇社区人民调解组织网络。按照新的历史条件下化解矛盾纠纷的新要求,以增强化解矛盾纠纷能力为着眼点,对村(居)、社区维稳工作队和人民调解组织进行整合,实行两块牌子一套人员,并注意在整合中优化人民调解队伍的年龄结构、文化知识结构、专业知识结构。其二,继续拓展人民调解领域。除在城镇小区、集贸市场等人口集聚区建立区域性人民调解组织外,应根据民族地区的特点,在宗教活动场所等群众经常集聚的区域建立人民调解组织,还应根据矛盾纠纷的多样性、复杂性,大力发展行业性、专业性人民调解组织,把人民调解工作触角延伸到基层和所有矛盾纠纷易发的行业和人群集中的区域,做到“哪里有人群哪里就有调解组织,哪里有矛盾纠纷哪里就有调解组织在工作”,真正实现人民调解组织网络的各个区域和重点行业的全覆盖。

(四)构建“大调解”联动机制,形成化解纠纷整体合力。在目前青南藏区矛盾纠纷构成复杂化、表现形式多样化的新形势下,要使各类矛盾纠纷特别是复杂疑难矛盾纠纷得到有效化解,就必须拓展调解工作思路,构建各类调解资源协作联动的“大调解”领导机制、工作预警机制、联动责任机制、联调对接机制,避免单一调解方式及单一调解人群的局限性,提高预防和化解矛盾纠纷的能力,实现调解的政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。一是建立“大调解”领导机制。领导重视是确保“大调解”机制有效运行的关键。各级党委、政府要把建立完善“大调解”机制作为维护社会稳定、实现长治久安的基础性工程和战略性措施摆上重要议事日程。各级党政主要领导作为“大调解”工作的主要责任人,要发挥总揽全局的作用,加强对各类调解资源的统筹协调,确保“大调解”机制顺畅运行;各级分管领导作为“大调解”工作的直接责任人,要经常听取有关部门的工作汇报,督查指导“大调解”工作各项制度和措施的落实情况,及时解决“大调解”工作中遇到的具体问题;“大调解”各责任单位领导要率先垂范,不仅要做“大调解”工作的倡导者,更要做“大调解”工作的践行者,主动加强与各对接部门的联系和沟通,对复杂疑难纠纷积极协作联调,形成化解矛盾纠纷的整体合力。二是建立“大调解”工作预警机制。各级党政部门特别是政法各部门,要按照“预防为主,综合治理”的要求,坚持矛盾纠纷属地管理原则,组织和动员社会各个方面,建立和完善重大矛盾纠纷预警机制、即时报告制度,定期开展大联动排查活动,确保“排查得早、发现得了、控制得住、解决得好”。在重大节假日、敏感时期和纠纷多发季节,要组织人员对重点部位、重点人群进行排查,及时收集矛盾纠纷信息,了解掌握各种社会动态,及时化解苗头性纠纷,及时控制突发性纠纷,掌握工作主动权。三是建立联动责任机制。积极探索符合民族地区实际的 “大调解”联动责任机制,着力构建“党委政府统一领导、综治机构牵头协调、司法行政部门组织实施、相关部门协作联动、广大群众积极参与”的社会矛盾纠纷调处新格局。各级人大、政协、政法委、统战、宗教、公检法司、信访、民政、国土、社会劳动保障、卫生、工青妇等有关部门要加强协调配合,定期组织召开联席会议,交流信息,分析动态,研究矛盾纠纷的成因、特征和规律,按照矛盾纠纷的不同性质进行归类,确定排查调处的责任单位和协办单位,落实调处工作“五定”责任制,即:定责任单位、定责任领导、定责任人、定办理要求、定办结时限,做到信息联通、纠纷联排、力量联动、矛盾联调。四是建立联调对接机制。结合青南藏区实际,积极探索人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的联调对接机制,实现“三位一体”“大调解”工作在形式、内容、方法上的有效衔接。建立人民调解与公证律师调解对接机制,充分发挥公证人员、律师具有专业法律知识和相关实务经验的优势,组织和引导他们参与疑难复杂矛盾纠纷的调解工作,协助党委、政府和有关部门依法处理信访问题和群体性事件。建立人民调解与司法调解对接机制,通过司法行政部门与人民法院的紧密对接与协作,采取在基层人民法院(法庭)设立人民调解室,使大量民事纠纷在诉前或诉中通过调解的方式得以分流、转接和解决。人民法院要大力支持、依法监督人民调解组织的调解工作,支持人民调解组织参与诉前、诉中调解。建立人民调解与行政调解对接机制。行政机关在处理行政纠纷和相关民事纠纷时,应当首选调解、协调工作模式,并视具体情况采取委托、移转、邀请等多种方式,将纠纷交由人民调解组织进行调解,或者组织相关职能部门和调解组织联合调解。人民调解组织在调解纠纷过程中,对一时解决不了的问题或者调解不成的,需要有关行政机关配合、协助的,行政机关应予配合、协助。人民调解员在调解纠纷过程中若发现纠纷有可能激化和造成严重后果、影响社会稳定的,在采取针对性预防措施的同时,应及时向当地党委、政府或公安等有关部门报告情况。通过推动人民调解与行政调解、司法调解的相互衔接配合,充分发挥人民调解在“大调解”工作格局中的基础性作用,确保各类矛盾纠纷得到有效预防和及时化解。

(五)加快司法所规范化建设,强化对人民调解工作的指导职能。缺编少员、体制不顺、待遇偏低、设备不全、经费困难、新手较多是制约青南地区司法所职能有效发挥的六大因素。为此,要按照司法所规范化建设的有关要求,全面推进司法所各项建设,强化司法所对基层人民调解组织的指导职能。编制部门应尽快解决青南地区司法所缺编少员问题,根据司法部的有关规定,按照每所2-3人的标准配齐配强司法所人员。尚未理顺司法所管理体制的地区,应按照县司法局与乡镇党委政府双重管理、以县司法局管理为主的要求,理顺管理体制,将人事、编制、经费、工资等管理权交由县司法局管理。为了调动司法所干部工作积极性、稳定司法所干部队伍,各地组织、编制部门应尽快落实司法所所长副科级职级待遇。在司法所业务用房项目建设完成后,财政部门应安排必要的办公设备购置费,并将司法所办公费、水电暖费、交通费等公用经费纳入年度预算,按照与公检法同等标准建立司法所公用经费保障和正常增长机制,确保司法所工作的正常开展。要采取“送出去,请进来”、“岗位练兵”等方式,加强对司法所干部的培训工作,提高司法所干部化解矛盾纠纷、维护社会稳定的能力。

(六)加强人民调解规范化建设,提高人民调解工作质量。推进人民调解向规范化方向发展,这既是人民调解自身完善和发展的需要,也是构建社会主义和谐社会的需要。针对青南藏区人民调解规范化建设滞后的实际,应采取有效措施,加快人民调解规范化进程,努力形成一套预防及时、排查有力、调处规范的人民调解工作机制,为人民调解的长足发展提供有力的机制保障。在推进人民调解规范化建设中应注意抓好以下几个方面:一是完善人民调解工作制度。建立健全人民调解委员会学习、例会、矛盾排查、重大纠纷讨论、调解案件回访、信息报告等各项工作制度,实行调解人员、调解原则、调解范围、调解程序、调解纪律及当事人权利和义务公开制度,规范调解行为,接受群众和舆论监督。二是规范人民调解工作程序。依照《人民调解法》,进一步规范人民调解的受理、登记、调查、调解、回访等程序,对调处的简单纠纷,可适用简易程序;对于调处的复杂疑难纠纷,应当采取庭式调解的方式进行。三是规范人民调解协议书。调解简单的纠纷,在当事人同意的情况下,可以适用口头协议,人民调解员应当记录协议内容。凡经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容的调解协议,应按照《人民调解文书格式》要求制作统一的人民调解协议书,经当事人双方签字后,加盖人民调解委员会印章,一案一卷,规范整理,及时归档,妥善保管。四是加快推进人民调解基础设施规范化建设。要把人民调解室建设纳入基层政权建设项目,把人民调解办公设备购置纳入财政预算和转移支付范围,加快人民调解规范化建设步伐。

(七)建立政府购买人民调解服务机制,调动人民调解组织的积极性。政府购买人民调解服务,就是按照小政府大社会的治理原则,由政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用,在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下,为人民调解提供生存发展的条件,促进多元化纠纷解决机制的形成和发展。 采取政府购买人民调解服务的方式,既可以使人民调解摆脱自身发展的困境,保证其正常运转,又能够通过为民众提供公益性的、免费的非诉讼纠纷解决渠道,使当事人在这种低成本的纠纷解决机制中受益,同时可以有效避免因收费产生的权力寻租和不公正现象。所以,政府购买人民调解服务,既有利于人民调解功能的发挥,又有利于维护当事人的权益,塑造良好的人际关系,提高社会的道德水平和凝聚力,进而维护正常的社会秩序和法治环境。这不仅符合公共利益,也是政府的职责和义务。近年来,各地在这方面进行了一些有益的探索,黄南州也借鉴先进地区的经验,积极推行政府购买人民调解服务的方式,部分地区已把村(居)、社区、寺院人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费列入财政预算。青南藏区各级领导要树立服务型政府理念,按照政府购买人民调解服务的思路,从政策和资金的支持、扶助上保障人民调解工作的正常开展,积极探索建立村(居)、寺院等人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费保障和激励机制,采取“一案一补”、“以奖代补”等办法,有效激发人民调解员的工作积极性、主动性和创造性。

(八)加强人民调解队伍建设,提高人民调解专业化水平。由于调解是一种与调解者个人经验、能力、知识乃至个人人格魅力密切相关的实践活动,调解员的素质将直接影响到调解纠纷的效果和效力。因此,建立一支能调善调、坚强有力的专业化人民调解队伍就显得十分关键。我们应该看到,目前的村(居)、寺院等基层人民调解制度是依托基层自治组织建立的,调委会在辖区公民中选举产生,任期与本届自治组织相同。在基层实践中,调委会往往由村(居)委会主任、寺管会主任或其他成员兼任。这种制度设计客观上给人民调解的专业化造成一定难度。鉴于这种情况,在人民调解专业化建设中,应注意抓好以下几个方面:一是调整优化人民调解队伍。各地要利用村(居)委会和寺管会换届之机,做好人民调解委员会的调整推选工作,注重推选那些热爱人民调解工作、有一定政策和法律知识水平、在群众中有较高威信的人和大学生村官或未就业的本村(居)大学毕业生进入人民调解委员会,优化人民调解队伍年龄结构和知识结构。二是创新乡镇、社区、行业部门人民调解员选聘机制,积极推行乡镇、社区、行业部门首席人民调解员制度,探索建立公开选聘和招考乡镇、社区、行业部门首席人民调解员机制,注重将本辖区内的退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的退休干部选聘为乡镇、社区、行业首席人民调解员。三是加强人民调解员培训工作,制定人民调解员培训规划和年度计划,将人民调解员培训经费纳入各级财政预算,采取举办培训班、以会代训、旁听法庭等多种形式,定期对人民调解员进行思想道德、法律知识和调解业务等方面的教育培训。要健全完善法官参与人民调解员培训制度,充分利用法院的法律人才资源,适时安排法官备课、授课,聘请人民法官担任乡镇、社区、行业调委会“指导员”,不断提高人民调解员化解矛盾纠纷的能力。四是全面推行人民调解员持证上岗制度,对符合有关条件、经过岗前培训和考核合格的人民调解员,由司法行政部门颁发《人民调解员证》,促进人民调解规范化、专业化、制度化建设。

(该课题被青海省法学会确立为2010年度立项研究课题,于201133通过省法学会学术委员会评审结项)

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